Financer un projet d'investissement communal : construire un plan de financement solide

Un investissement ne se finance pas comme une dépense courante

Rénover une école, refaire un réseau d'eau, construire une salle des fêtes : ces projets ne ressemblent en rien aux dépenses de fonctionnement d'une commune. Ils sont lourds, concentrés dans le temps, et personne ne les paie sur les seules recettes de l'année. Ils se montent, avec un plan de financement qui combine plusieurs sources et s'étale sur plusieurs exercices.

Ce plan de financement est le document qui répond à une question simple posée par les élus : comment paie-t-on ce projet, et jusqu'où s'endette-t-on. Bien construit, il sécurise la décision et rassure le conseil. Mal anticipé, il crée une tension de trésorerie que la commune découvre en plein chantier. Voici comment le bâtir, source par source.

L'investissement obéit à des règles que le fonctionnement ignore

Avant de parler chiffres, deux règles encadrent tout montage financier d'une collectivité, et elles ne se contournent pas.

La première est la règle dite d'or. Le budget d'une commune se vote en équilibre réel (article L1612-4 du CGCT), ce qui signifie notamment que le remboursement du capital de la dette doit être couvert par des ressources propres, jamais par un nouvel emprunt. Autrement dit, une commune ne peut pas emprunter pour rembourser un emprunt. L'emprunt est une ressource d'investissement, jamais une ressource de fonctionnement.

La seconde règle impose au maître d'ouvrage de financer une part minimale du projet sur ses propres deniers. Le code général des collectivités territoriales (article L1111-10) prévoit que la collectivité qui porte un projet assure une participation minimale au financement, en principe 20 % du montant total des financements apportés par des personnes publiques. Le cumul des dotations d'investissement de l'État (DETR, DSIL et assimilées) ne peut donc pas couvrir la totalité de la dépense.

À noter : les règles et pourcentages cités ici renvoient au cadre applicable aux communes et à leurs groupements et évoluent avec les lois de finances. Ils sont donnés à titre d'orientation et ne constituent pas un conseil juridique ou financier. Confirmez chaque seuil avec votre trésorier, votre préfecture ou la direction départementale des finances publiques avant de figer un montage.

Première source : l'autofinancement, ce que la commune met de sa poche

Le point de départ d'un plan de financement, c'est la capacité de la commune à financer elle-même une partie du projet, sans subvention et sans emprunt. Cette capacité porte un nom : l'épargne.

L'épargne brute est ce que dégage la section de fonctionnement une fois toutes les charges payées, intérêts de la dette compris. C'est la différence entre les recettes réelles de fonctionnement et les dépenses réelles de fonctionnement. Une fois retranché le remboursement du capital de la dette, on obtient l'épargne nette, la part réellement disponible pour financer de nouveaux investissements.

Cette épargne nette est la première ligne du plan de financement, et la plus vertueuse : elle ne coûte pas d'intérêts et ne pèse pas sur les exercices futurs. Une commune qui dégage une épargne solide peut financer une part significative de ses projets sans emprunter. Une commune dont l'épargne s'érode, à cause d'un effet de ciseau entre des recettes qui stagnent et des dépenses qui progressent, verra sa marge de manœuvre se réduire, projet après projet.

La première question à se poser n'est donc pas combien on peut emprunter, mais combien on peut mettre de sa poche sans fragiliser les équilibres.

Deuxième source : les subventions, notifiées puis encaissées

Les subventions d'investissement réduisent le reste à charge de la commune. Les principaux financeurs sont l'État, à travers la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) et la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), le département et la région, selon leurs politiques et le type de projet.

Trois points méritent l'attention du DGS.

• Une subvention notifiée n'est pas une subvention encaissée. L'arrêté attributif fixe un montant et un taux, mais le versement se fait ensuite, souvent par acomptes puis solde, sur présentation des justificatifs de dépenses. Entre la notification et le dernier versement, il peut s'écouler un à deux ans.
• Le taux affiché s'applique à une dépense éligible, pas à la dépense totale. Certaines dépenses du projet peuvent être exclues de l'assiette subventionnable. Le montant réellement perçu est donc souvent inférieur à ce qu'un calcul rapide laisse espérer.
• Les subventions publiques se cumulent dans une limite. Comme le maître d'ouvrage doit conserver une participation minimale, l'ensemble des aides publiques ne peut pas couvrir la totalité de la dépense. Ce plancher d'autofinancement borne le montage.

Dans un plan de financement prudent, une subvention se compte pour son montant notifié, pas pour le montant espéré au moment du dépôt du dossier. Et son calendrier de versement se pose sur l'échéancier de trésorerie, pas seulement dans le tableau des recettes.

Troisième source : le FCTVA, un retour de TVA différé

Le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) compense forfaitairement la TVA que la commune supporte sur ses dépenses réelles d'investissement et qu'elle ne récupère pas par la voie fiscale. Ce n'est pas une subvention à négocier dossier par dossier, mais un retour quasi automatique, calculé sur les dépenses éligibles.

Le taux de compensation forfaitaire est de 16,404 %. Appliqué à une dépense d'investissement toutes taxes comprises, il représente une recette non négligeable qu'il ne faut pas oublier dans le plan de financement.

Le point de vigilance est le calendrier. Le FCTVA est versé de façon décalée par rapport à la dépense, selon le régime dont relève la collectivité : la même année, l'année suivante, ou deux ans après la réalisation des dépenses. Concrètement, la commune paie la TVA à l'entreprise aujourd'hui et récupère la compensation plus tard. Ce décalage ne change rien au montant final, mais il pèse lourdement sur la trésorerie pendant les travaux.

À noter : le taux du FCTVA, l'assiette des dépenses éligibles et les régimes de versement sont fixés par le code général des collectivités territoriales et ajustés par les lois de finances. Le taux de 16,404 % et les régimes de versement décrits ici sont donnés à titre indicatif ; faites confirmer l'éligibilité de votre projet et le calendrier applicable par votre trésorier avant de les inscrire au plan.

Quatrième source : l'emprunt, la variable d'ajustement

Une fois posés l'autofinancement, les subventions et le FCTVA, ce qui reste à financer se couvre par l'emprunt. L'emprunt n'est donc pas le point de départ du montage, mais sa variable d'ajustement : il comble l'écart entre le coût du projet et les ressources déjà mobilisées.

La vraie question n'est pas de savoir si la commune peut techniquement emprunter, mais si elle peut le rembourser sans étouffer ses équilibres futurs. L'indicateur de référence est la capacité de désendettement : l'encours de dette rapporté à l'épargne brute, exprimé en nombre d'années. Il répond à la question de savoir en combien d'années la commune rembourserait toute sa dette si elle y consacrait toute son épargne.

La loi de programmation des finances publiques a fixé un plafond national de référence de 12 ans pour les communes et les intercommunalités à fiscalité propre. Dans la pratique, une capacité de désendettement inférieure à 8 ans est confortable, une capacité qui s'approche ou dépasse 12 ans appelle la vigilance, et au-delà, la commune entre dans une zone où un nouvel emprunt devient difficile à assumer. Chaque euro emprunté aujourd'hui est une échéance certaine qui pèsera sur l'épargne des années suivantes, et donc sur la capacité à financer les projets d'après.

Le vrai piège : le décalage de trésorerie

Un plan de financement peut être parfaitement équilibré sur le papier et provoquer pourtant une tension de trésorerie sévère. La raison tient à l'ordre dans lequel l'argent circule.

Pendant le chantier, les dépenses sortent en premier : la commune paie les entreprises au fil de l'avancement des travaux. Les recettes du plan de financement, elles, arrivent plus tard. Les subventions se versent sur justificatifs, souvent en plusieurs fois, une partie seulement au démarrage. Le FCTVA revient avec un décalage d'un ou deux ans selon le régime. L'emprunt peut être mobilisé au bon moment, mais il faut l'avoir calé à l'avance.

Résultat : au plus fort du chantier, la commune a déjà décaissé une large part du coût alors qu'elle n'a encaissé qu'une fraction des recettes prévues. C'est précisément là qu'une ligne de trésorerie, souscrite auprès d'un établissement bancaire pour financer ce décalage temporaire, prend son sens. Encore faut-il l'avoir anticipée, plutôt que de la négocier dans l'urgence.

Un plan de financement complet ne se limite donc pas à un tableau des recettes et des dépenses. Il intègre un échéancier : quand chaque dépense sort, quand chaque recette entre, et à quel moment le solde de trésorerie passe au plus bas.

Construire le plan, ligne par ligne

En pratique, un plan de financement lisible tient en deux tableaux.

Le premier est le montage lui-même. D'un côté le coût total du projet, de l'autre les quatre sources de financement : l'autofinancement (épargne nette mobilisée), les subventions notifiées, le FCTVA attendu, et l'emprunt qui équilibre le tout. La somme des ressources doit couvrir la dépense, en respectant la participation minimale du maître d'ouvrage.

Le second est l'échéancier de trésorerie. Il projette, mois par mois ou trimestre par trimestre, les décaissements liés aux marchés et les encaissements des subventions, du FCTVA et de l'emprunt. C'est ce tableau qui révèle le point bas de trésorerie et dimensionne, le cas échéant, la ligne de trésorerie.

Suivre ces deux tableaux dans le temps, en confrontant le prévu au réel, transforme le plan de financement en outil de pilotage. Une subvention qui tarde à être versée, un chantier qui accélère, un FCTVA reporté : chacun de ces événements se répercute immédiatement sur la trésorerie, et se voit venir si le plan est tenu à jour.

Où se situe un outil comme Heelio

Monter un plan de financement reste un travail d'expertise. Le calibrage des subventions, le montage de l'emprunt, le respect des règles budgétaires relèvent du DGS, du trésorier public, et parfois d'un appui en ingénierie financière comme une agence technique départementale. Heelio ne remplace aucun de ces acteurs, ni le logiciel comptable de la commune.

Là où un outil comme Heelio aide, c'est sur le suivi dans la durée. À partir des données réelles de la collectivité (exports comptables, fichiers Excel ou FEC), il reconstruit automatiquement la trésorerie, le réel comparé au prévisionnel et une projection à quelques mois. Sur un projet d'investissement, cela permet de suivre le plan de financement tel qu'il se réalise vraiment : les décaissements aux entreprises, les subventions notifiées puis encaissées, le FCTVA attendu, et surtout le point bas de trésorerie qui approche.

Concrètement, quand un élu demande où en est le financement du projet, le DGS peut montrer une vue à jour plutôt que de rouvrir un tableur : ce qui a été payé, ce qui a été encaissé, ce qui reste à venir, et à quel moment la trésorerie sera la plus tendue. Les données sont hébergées en Europe et le traitement conforme au RGPD, avec des accès par rôles pour partager la bonne vue aux élus sans ouvrir tout le système. L'objectif n'est pas de faire le montage à la place de la commune, mais d'éviter que le décalage de trésorerie ne se découvre en plein chantier.

Par Cyril Coulange,

CEO et co-fondateur d'Heelio

Ses autres articles :

Cash management, la solution pour optimiser la trésorerie de son entreprise